二00四年对上海档案管理工作者来说，是不平凡的一年。《行政许可法》在7月1日施行，《上海市人民代表大会常务委员会关于修改<上海市档案条例>的决定》于2004年11月25日经上海市第十二届人大常委会第十六次会议审议通过了，标志着上海市档案管理进入一个新的历史时期，无论从法律基础、管理理念、内容、方式、手段等都发生了巨大变化。
- 上海市档案行政许可设定的现状
自改革开放以来，我国在很多行政管理领域已经建立了许可制度，对维护经济和社会秩序、保障国家、社会和公民的权益发挥了积极作用。但是，由于立法不健全等种种原因，目前实行的行政许可制度也暴露出了许多问题，引起了社会的强烈不满。全国统计起来，行政许可制度大致是三千项左右，各个省市的统计，一般也在两千项左右，数字是非常惊人的。除了法律、法规规定以外，还有一些地方或者部门在各个层次行政规范性文件中，随意设定各种许可制度，除了许可以外，还要加上年检、月检等等，有些是必要的，有些完全是为了某种利益的需要。因此，在某种程度上，一些行政许可制度已经走向了反面，成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度。
我国现行行政许可制度还存在一个突出问题，就是缺乏应有的透明性、公正性和稳定性。具备什么样的条件才能够得到许可呢？在设定许可的文件里常常不作说明，或者说得很抽象、很原则，实施的时候可以随意增减，随便可以加，也随便可以减，使得申请人往返奔波。有些许可条件因为主体而异，看人说话，不平等对待……如《档案法》第19条，《档案法实施办法》第20条第3款规定经济、科学、文化类档案可以随时向社会开放，但对包含经济、科学、文化等内容在档案系统常用的分类档案——文书档案却没有规定究竟属于哪一项，因此，出现过老百姓因为不能查阅行政机关有关经济内容的党组办公会议记录而起诉档案局（馆）的档案行政诉讼。????????????????
行政许可，既是一种行政权力，更是一种行政责任，然而目前这方面的问题也不少，重审批、轻监督、轻责任。许可以后就不管被许可人怎么样去履行它的义务，或者对错误的审批造成的后果不负责任。如原《上海市档案条例》29条规定：“法人和其他组织需要携带、运输、邮寄档案或者其复制件出境的，必须经市主管部门同意并经市档案行政管理部门批准。个人需要携带、运输、邮寄档案或者其复制件出境的，应当提前一个月向所在地的区、县档案行政管理部门申报，经同意后，由市档案行政管理部门审批。” 要出国，肯定要带一些学位、学历证书的档案复制件，市主管部门批了，还要档案行政管理部门批，因为拖延误了事，许可部门却不会承担责任，老百姓只好自认倒霉。
二、《行政许可法》对许可项目设定的规定及新《上海市档案条例》的贯彻情况
行政许可是法律、法规对公民权利和自由规定了某些限制条件。这些权利和自由许多是宪法规定的，对宪法规定的权利进行限制，必须符合宪法精神和立法法的规定。由于我国的立法体制是一个统一的、分层级的体制，因而必须从国情出发，对各立法主体的行政许可设定权进行科学、合理的配置方可从源头上对行政许可加以规范。
《行政许可法》第14条规定：“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。” 第15条第1款规定“本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”因此，从权限上讲，行政许可设定权的配置如下：
- 中央立法的行政许可设定权。
第一，法律可以设定各种行政许可，包括《行政许可法》第12、13条所列的事项，也包括没有列举的上述事项以外的其他事项。《档案法》是全国人大及其常委会制定的，属于法律范畴，它规定了非国有档案的出卖审批和国家所有档案公布权同意两项事项实施许可。
第二，根据宪法和立法法的规定，国务院可以制定行政法规，其效力仅次于法律。因此其效力位阶高于地方性法规和规章，但低于法律。《档案法实施办法》是由国务院授权国家档案局发布实施的，属于行政法规。它规定了专业性较强或者需要保密的档案延长移交期限审批；已撤销单位档案提前移交；非国有档案出卖、转让、赠送审批；二级馆藏档案出境审批；其他档案出境审批；档案馆延期开放档案审批；利用未开放档案审批等七项事项实施许可。
（二）地方立法的行政许可设定权。
第一，只有在尚未制定法律、行政法规时，地方性法规才可以设定行政许可；地方性法规由省人大、较大的市人大有权制定，其位阶低于法律、行政法规，高于地方性规章。《上海市档案条例》由上海市人大常委会制定，属于地方性法规，它有权设定许可。
《行政许可法》第16条第1款规定“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”依据以上规定，新《上海市档案条例》明确了上海市档案局为行政许可主体，并确定了重点档案验收、延长移交期限、档案出卖赠送交换、档案或复制件出境四项行政许可。
《行政许可法》第12条第3款规定“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。但第15条第二款又规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”，可见《行政许可法》已将此权授予中央立法机关行使，依据这条规定，新《上海市档案条例》正式取消了档案鉴定、中介人员资质认定和档案工作人员资格岗位证书等事项的行政许可。
第二，省级人民政府规章的许可设定权。在尚未制定行政法规、地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府的规章才可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满１年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。上海市作为直辖市也有此项权利，但必须依法行使。
除法律、行政法规、地方性法规、地方性规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可，不符合《行政许可法》应当一律取消，否则按《行政许可法》第71、72条的规定承担责任。
行政许可改革将是行政机关一次自我革命性质的变革，所以需要通过国家的立法，建立起一项符合中国情况而又与世界许可制度接轨的行政许可制度，然后全面加以贯彻执行。上海市人大常委会及时的顺应形势的发展，删、改《上海市档案条例》中不符合《行政许可法》的规定，让我们看到了一个坚定地推进依法行政，旨在打造有限政府、责任政府、透明政府、服务政府的地方政府的决心。
- 《行政许可法》在上海档案领域的具体运用途径
（一）尽快完成上海市档案法规的清理工作
为加入世界贸易组织和世界接轨的需要，我国法律法规的清理工作从几年前就开始了。2001年国务院出台了《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，后来又出台了《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（一）和（二），到2003年出台《行政许可法》,可以说这几年对行政许可（含审批）工作一直在进行。而地方各级政府也按照国务院的部署展开了清理工作，从国家档案局到地方各级档案部门也按照要求清理了部分档案法规。
对上海市来说，清理工作应重点放在以下几方面：
1、抓紧清理现行的档案行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或废除，并上升为行政法规，《上海市档案条例》修改稿就是这个工作的产物。
2、要求各区县档案局也要各自清理自己发布或与其他部门联合发布的有关档案行政许可的规范性文件，清除与行政许可法规定不一致的内容。要站在国家总体利益的角度，清除以创收和收费为目的的行政许可项目；清除与档案工作关系不大，具有形式主义的行政许可项目；把应当由社会中介组织管理的档案项目，交给中介组织管理；把公民、法人自己能够自主决定的事项交由公民、法人自行处理。
（二）抓紧建立档案行政许可工作的保障制度
为了规范档案行政审批工作，各档案局要根据《行政许可法》和新《上海市档案条例》的规定，及时研究制定每项行政许可的法律法规依据、审批标准、审批程序、需提交的材料、审批期限等制度，出台档案行政许可保障制度，即：统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定制度，行政许可审查制度，听取申请人、利害关系人意见制度，实施行政许可的听证制度，对被许可人监督管理制度，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督检查制度，行政审批责任追究制度。同时还要制定有关行政审批的制式申请审批表格。上述各项制度要在能让大多数人了解的媒介中公布，例如报纸、公告栏、政府网站。要让申请人可以在各档案局窗口办理，也可通过电子政务网办理。
（三）正确进行档案行政许可的公示工作
依法确定好档案行政许可项目后，最主要的工作就是公示。《行政许可法》第5条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”公示就是要公开行政许可的项目，这样有利于群众了解和监督行政许可的实施。例如没有公示的收费，是因为不敢公开公示，因而应该说是“见不得阳光”的收费。对于行政单位来说，这是不该收的钱，应该明明白白地放弃；对于缴费者来讲，这是不该缴的钱，应该理直气壮地拒绝。假如作为强势的行政单位偏要我行我素，照收不误；而作为弱势的百姓就可以依《行政许可法》追究其法律责任。
公示有在办公场所和在行政机关网站上两种法定的公示方法。《行政许可法》第30条规定“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。第33条规定“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”
（四）正确实施行政许可
新《上海市档案条例》根据《行政许可法》的精神，弱化行政许可，强化事后监管，这与我们过去习惯于以行政审批代替监管的做法大相径庭，同时需要做到正确实施行政许可和规范监管。
首先，绝不能扩大许可范围。尽管《行政许可法》第16条第2款规定“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但第3款同时规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”可见《上海市档案条例》作为地方性法规是绝不能扩大许可范围的。其次，合理实施行政许可。行政法的立法思想中，不仅注意结果的合理，更注重过程的公正。在实施档案行政许可时，要公正、公平、公开，尽可能采用听证会、论证会、公开择优等先进方式。
（五）建立行业协会，推动行政机关“自我瘦身” ?
在传统的计划经济体制中，政府作用无所不及；在传统的行政管理模式中，行政审批所具有的功能被片面地夸大。因此，行政审批无处不在，并常常被一些行政部门视作解决行政管理问题的“万能”钥匙和实现行政管理目标的“王牌”手段。行政许可法的全面实施，必将全方位、多层次地推动政府职能转变，实现“自我瘦身”。
公共行政应该包括政府公共行政和非政府公共行政，前者的权威源于国家权力，而后者的权威源于社会，尽管这种权威在市场条件下一般由国家法律认可，但就其本质而言却都是社会性的。为遵循行政许可法合法与合理、效能与便民、监督与责任三原则立法的本意，为从制度上防止作为公共权力的行政许可对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，行政许可法明确规定凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决事项，通过市场竞争机制能够解决的事项，通过行业组织或者中介机构能够自律解决的事项等，都不要设定行政许可。据此可以预见和确认，凡是通过市场机制能够解决的事项，应由市场机制去解决；凡是通过市场难以解决，但通过公正、规范的行业协会、行业自律能够解决的，也应该通过行业协会、行业自律去解决。可以说，行政许可法一个最为显著的特点，是改变了政府与市场、社会关系的传统逻辑，明确地将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”,从而使得政府与市场、社会的关系焕然一新。???????????????????????
行政许可法的实施将会推动行政执法主体朝着多元化方向发展，行业组织和中介机构将会在未来的公共管理实践中扮演越来越重要的角色还权于社会，或者通过法律、法规授权的形式，将一部分公共行政管理职能转移给行业协会或中介组织。当前中国档案行业协会都未成立，正可谓生而逢时，遇到了大展拳脚的极好机遇，同时也将受到前所未有的新的观念和新生事物的挑战。
作者简介：
姓名：刘西林????? 工作单位：上海财经大学档案馆
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